Það eru rétt tæp tvö ár liðin frá því að skipulagi skattframkvæmdar hérlendis var breytt. Við sameiningu skattyfirvalda 1. janúar 2010 þegar embætti sjálfstæðra skattstjóra og ríkis­skattstjóra runnu saman urðu mikil vatnaskil í stjórnsýslunni hérlendis. Eins og oft áður var aðdragandinn skammur og mjög stuttur tími leið frá samþykkt laganna um sameiningu og þar til lögin tóku gildi, eða þrettán dagar. Á undirbúningstímanum höfðu verið haldnir kynningarfundir fyrir starfsmenn skattstofa og ríkisskattstjóra um fyrirhugaðar breytingar en ekki var ljóst fyrr en sama dag og frumvarpið var samþykkt að af þessu yrði. Stuttur tími var því til undirbúnings sem gerði það að verkum að sameiningarferlið og skipulagning þess varð að fara fram samhliða öðrum störfum sem vinna þurfti. Starfsmenn höfðu því ekki sérlega mikið svigrúm til að undirbúa sig fyrir fyrstu skref komandi breytinga og flestum hefur væntanlega verið ofarlega í huga spurningin: „Hvaða áhrif hefur þessi breyting á mig?“ Meðal annars í ljósi þessa, sem og þegar horft var til þess hvernig ýmsar aðrar sameiningar stofnana höfðu gengið fyrir sig, var ákveðið að horfa í meira mæli til mannauðs­hlutans í sameiningarferlinu heldur en gert hafði verið víða annars staðar. Það var og í anda þeirrar stefnu sem fylgt hafði verið hjá ríkisskattstjóra um árabil að leggja meira upp úr mannauðnum heldur en gengur og gerist hjá mörgum stofnunum og fyrirtækjum.

Í sameiningu fyrirtækja eða stofnana felst ekki einvörðungu sameining húsnæðis, verkefna o.fl. heldur byggist ferlið fyrst og fremst á því fólki sem starfar á hverjum tíma hjá hlutaðeigandi stofnunum. Starfsmenn sem fyrir eru hafa eðli máls samkvæmt þróað með sér ákveðin vinnubrögð og búa við ákveðinn starfsanda og gildi. Við sameiningu skattstjóra og ríkisskattstjóra var ákveðið að kalla eftir því sem starfsmenn hefðu fram að færa varðandi vinnubrögð, markmið og leiðir. Samræma þurfti vinnubrögð á landsvísu og finna út hvernig staðarþekking og fagþekking nýttist sem best. Í stað þess að stýra þessum breytingum ofanfrá var rík áhersla lögð á að allir starfsmenn tækju þátt í að móta nýja stofnun og grasrótin var virkjuð til þess verkefnis. Fjölmargir vinnufundir voru haldnir þar sem starfsmenn hafa, ýmist í heild eða smærri hópar þeirra, komið að mótun nýrra vinnubragða og endurmetinna verkferla. Starfsmenn lögðu þannig sitt af mörkum við að ákveða hvernig almenn þróun stofnunarinnar yrði og hvaða áherslur yrðu ríkjandi í störfum hennar í stóru og smáu. Þá greindu starfsmenn hverjir væru helstu styrkleikar, veikleikar, ógnanir og tækifæri stofnunarinnar og loks lögðust þeir á eitt við að kortleggja hvaða gildi hafi verið ríkjandi hjá stofnuninni og hvaða sameiginlegu gildi verði höfð að leiðarljósi til framtíðar. Frá sam­einingunni hafa þannig verið haldnir fjölmargir starfsmannafundir sem allir hafa gegnt afar mikilvægu hlutverki í upplýsingamiðlun, en auk þess gefið starfsmönnum dýrmætt tækifæri til að kynnast samstarfsfélögum til fjölda ára vítt og breitt um landið á nýjan hátt og þannig lagt grunninn að öflugri liðsheild.

Ætíð þarf þó að hafa hugfast að sam­eining stofnana snýst ekki aðeins um að setja reglur, móta ferla og skipulag, heldur miklu fremur að samþætta starfsaðferðir, efla starfsanda og bæta vinnubrögð. Víða var borið niður til að fá hugmyndir að leiðum í því efni. Auk þess að virkja alla starfsmenn var leitað fanga í þeirri reynslu sem aðrar sameiningar hafa gefið og í því skyni horft til þess hvernig nágrannaþjóðir höguðu sambærilegum verkefnum. Á engan er hallað þótt dregið sé fram að leiðsögn Sveins Ragnars Kristensen, ríkisskattstjóra Noregs, í sameiningarferlinu hafi skipt máli og e.t.v. verið drýgri en margt annað. Myndlíking sú um ísjakann og eðli hans sem Svein Ragnar dró upp á starfsmannafundi hjá ríkisskattstjóra í október sl. var mjög táknræn og lýsandi. Toppur borgarísjaka, hinn sýnilegi hluti hans, er ekki nema um 1/9 af heildinni og má bregða upp þeirri samlíkingu að hjá skipulagsheildum sé sá hluti starfseminnar ámóta hátt hlutfall. Skipurit, ytri umgjörð um starfsemi, framkoma starfsfólks, lög, verkferlar, og annað skipulag er sýnilegt og ræður almennt ásýndinni. Undir því yfirborði sem við blasir hvíla svo hin raunverulegu gildi og stofnanamenning sem ræður því hvernig störfin eru unnin, hvernig starfsandi ríkir og hvaða vinnubrögð eru höfð í hávegum.

Ef ætlunin er að hafa áhrif á framkvæmd, þ.e. hinn sýnilega hluta starfsemi, er nauðsynlegt að átta sig vel á hvaða undirliggjandi þætti þarf að taka með í reikninginn og taka mið af þeim í breytingaferlinu. Á sama tíma og neðri hluti borgarísjaka getur verið varasamur skipum ræðst flotkraftur hans af þeim massa og því má ekki vanmeta viðtekna starfshætti og einblína á yfirborðið eitt þegar kemur að breytingum á vinnustöðum og vinnumenningu. Vanmat á hinum almenna starfsmanni, upplifun hans á breytingum og því sem hann stendur fyrir getur orðið örlagaríkt þegar kemur að því að hugsa upp á nýtt það sem mestu skiptir í almennum vinnubrögðum og viðhorfum.

Í sameiningarferli ríkisskattstjóra hefur verið gætt vel að þessum þáttum og ekki aðeins hlustað á það sem starfsmenn hafa haft fram að færa jafn óðum heldur leitað eftir að þeir segðu sínar skoðanir á reynslunni af ýmsum atriðum ásamt því að taka margvíslegar sjálfstæðar ákvarðanir. Vel kann að vera að sameiningarferli skattyfirvalda hafi tekist betur en margra annarra einmitt þess vegna.

Varla er þess að vænta að jafn róttæk aðgerð og að steypa mörgum sjálfstæðum einingum í eina stofnun taki skemmri tíma en þrjú til fjögur ár. Enda þótt hingað til hafi e.t.v. haldist betur á spöðunum en flestir þorðu að vona er viðbúið að sameiningarferlið setji áfram mark sitt á stofnunina. Því þarf að halda áfram í nýsköpunarferlinu og festa endurmetin og breytt vinnubrögð í sessi með því að leggja rækt við starfsmenn og þá stofnanamenningu sem þeir hafa tekið þátt í að móta og tryggja þannig vellíðan starfsmanna og velferð starfseminnar í heild.

Myndlíkingin um borgarísjakann á reyndar við um ýmislegt fleira. Ef ekki er vandað til lagasetningar er hætt við að framkvæmdin misfarist. Mikil andstaða gegn setningu löggjafar á tilteknum sviðum gæti almennt leitt til þess að framkvæmdin skili ekki árangri þrátt fyrir vilja löggjafarvaldsins. Mörg dæmi eru um slíkt sem ættu að vera víti til varnaðar. Því miður virðist sem of margir horfi einungis til efsta hluta ísjakans þegar verið er að leggja á ráðin um breytingar, hvort heldur það eru skipulagsbreytingar, lagabreytingar eða annars konar breytingar á ríkjandi fyrirkomulagi. Oft á tíðum er það hinn huldi hluti ísjakans sem mest áhrifin hefur og skiptir sköpum þegar spurt er að leikslokum.

Stjórnendur og aðrir sem taka ákvarðanir, hvort heldur um er að ræða opinberar stofnanir eða einkaaðila, þurfa því að vera meðvitaðir um það sem undir yfirborðinu býr, hvort unnt sé að breyta því og þá með hvaða hætti. Almennt er þannig farsælast að hafa grasrótina í huga, eða það sem gæti leynst neðan sjólínu svo sama myndlíking sé notuð áfram, áður en ráðist er í stórtækar ráðstafanir sem ætlað er að hafa mótandi áhrif til framtíðar.

Borgarísjakinn og hin myndræna framsetning hans á sér þannig víða hliðstæður. Í þeim felst að almennt sé betra að hafa aðgát og yfirvegun áður en ákvarðanir eru teknar. Það eru raunar almenn sannindi sem allir ættu jafnan að hafa hugfast.

Skúli Eggert Þórðarson
ríkisskattstjóri
Inga Hanna Guðmundsdóttir
Starfsmannastjóri